政府工作报告的新变化和新提法

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政府工作报告的新变化和新提法

一、几组数字的深意

政府工作报告中最受瞩目的历来是几组数字，数字的变与

不变，背后都蕴藏深意。就今年来看：

不变的是经济增长目标，连续第三年定在“5%左右”，但

每年的内涵都不一样。2023 年的 5%，是在 2022 年3.1%的

低基数上，要让经济在防疫转段后平稳恢复、避免西方式

高通胀；2024 年的 5%，是在出口外需开始回暖的背景下，

内需稳增长压力下降、财政纪律整顿和金融严监管优先级

上升；今年的 5%则更显自信，虽然外部不确定性明显上升，

但前沿科技突破、房地产市场企稳、内部系统性风险下降

如果外需承压，扩大内需可以肩负更多责任。

变化的是预算内赤字规模，较过去几年大幅提升，挑起扩

大内需和防风险的担子。今年一般公共预算赤字率 4.0%，

对应一般国债和地方政府一般债规模 5.66 万亿，安排特别

国债 1.8 万亿，地方政府新增专项债额度 4.4 万亿，合计

11.86 万亿，比 2024 年的 8.96 万亿多出 2.9 万亿。

2.9 万亿财政增量中，用于防风险的比例接近一半。5000 亿

特别国债支持大行注资、新增专项债中的 8000 亿额度支持

地方化债、部分额度支持房地产收储，叠加去年部署的 2万

亿置换债，直指中央反复强调的三大系统性风险：金融机

构、房地产、地方债务，也是造成过去几年中国资产估值

折价的主要因素。

财政增量的另一半，多数作用在支持民生和消费而非项目

建设上，包括消费换新、育儿补贴、地方三保、奖优助困

等，反映了改善供求关系的政策导向。

总的来说，几组数字反映的总体态度是：内部更自信、储

备更充足，以化解风险和扩大内需应对外部环境的不确定

性。

二、过去三个月的新变化

数字的变与不变反映的是总体态度，措辞的边际变化映射

的是政策节奏。

从去年 12 月政治局会议到中央经济工作会议，最大的变化

当属“加强超常规逆周期调节”表述的从有到无。再对比

政府工作报告新闻稿和中央经济工作会议通稿，最大的变

化出现在对“问题与挑战”的描述，大量增加了关于“政

府效能和依法执政能力”的内容，直言“有的部门服务观

念不强、办事效率不高。一些干部乱作为、不作为、不善

为”。

如果说“超常规逆周期调节”代表总量刺激，“政府效能

和依法执政”则代表结构性改革，此消彼长之间，是对释

放改革潜力更重视、对总量刺激政策更稳慎。

相应的，工作总基调部分增加了一句“根据形势变化动态

调整政策”。一方面仍然是内部更自信，例如中央经济工

作会议的“经济运行仍面临不少困难和挑战”“风险隐患

仍然较多”没有提及，说明总量政策空间暂时不急于释放

同时，面对外部环境的不确定性，下一阶段总量政策释放

的节奏和力度要根据外部形势动态调整。

因此，总量政策的总体表述没有变化，例如财政政策主要

是补充了更丰富的细节，货币政策依然保留了“适度宽

松”“适时降准降息”“保持流动性充裕”等积极措辞，

变化的是政策节奏、是为后续的不确定性预留空间。

总的来说，相比于三个月前，当前的政策导向对改革潜力

更重视、对总量刺激更相机，前者是今年的主旋律，后者

将根据外部形势变化相机而动。对于市场，两会召开后，

随着工作重心和政策节奏逐步揭晓，宏观真空期和春节躁

动期进入尾声，市场将从对长期趋势的憧憬适当回归到短

期的基本面和政策现实，因此预计股票市场的风格会更均

衡，从开年经济数据中寻找新的机会，或在外部风险暴露

后暂时选择防御。

三、行业的重要表述和新提法

（一）消费领域：围绕消费能力、供给和环境，实施提振

消费专项行动

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摘要：

政府工作报告的新变化和新提法一、几组数字的深意政府工作报告中最受瞩目的历来是几组数字，数字的变与不变，背后都蕴藏深意。就今年来看：不变的是经济增长目标，连续第三年定在“5%左右”，但每年的内涵都不一样。2023年的5%，是在2022年3.1%的低基数上，要让经济在防疫转段后平稳恢复、避免西方式高通胀；2024年的5%，是在出口外需开始回暖的背景下，内需稳增长压力下降、财政纪律整顿和金融严监管优先级上升；今年的5%则更显自信，虽然外部不确定性明显上升，但前沿科技突破、房地产市场企稳、内部系统性风险下降如果外需承压，扩大内需可以肩负更多责任。变化的是预算内赤字规模，较过去几年大幅提升，挑起扩大内需...

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