关于优化营商环境视域下城市土地再开发的法治困境与出路的实践探索报告

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关于优化营商环境视域下城市土地再开发的法治困境与出

路的实践探索报告

引言

营商环境是一个动态体系，与企业盈利活动密切相关，

一般被理解为是影响企业从开办、运行到结束之全过程活

动的效率、质量的要素综合。①由于土地以及其上的建筑

物（厂房）是企业拥有的最重要的固定资产，企业运营又

必须在一定的空间开展，因此，在对营商环境进行评估时，

土地制度体系是主要评估指标之一。当前，我国正在大力

推进新型城镇化建设，受土地管理制度和建设用地供给制

度的影响，获取更多土地要素投入已经成为推动我国城市

经济增长的强大动力，而且，在调节区域资源配置和要素

流动以及城市经济增长方面，土地要素投入的关键作用也

不断凸显。②然而，随着城市发展占用的土地越来越多，

土地资源日益稀缺，以致土地资源供给不足在今日严重制

约了新型城镇化的持续发展。在此种情形下，城市存量建

设用地再利用逐步成为推进新型城镇化建设的必由之路。

2019 年2月25 日，习近平总书记主持召开中央全面依法

治国委员会第二次会议时指出，法治是最好的营商环境。

2020 年10 月14 日，习近平总书记在 xx 经济特区建立

40 周年庆祝大会上的讲话中强调，要强化依法治理，善于

运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治

成为社会共识和基本准则。因此，顺应城市土地再开发利

用的时代需求，明晰并完善盘活城市存量建设用地的法治

保障方案，具有显著的现实意义。

基于经济发展方式和产业结构调整，当下我国部分城市

致力于推动土地资源优化配置制度的完善，其中 xx 市的土

地再利用制度探索实践极具特色，相关制度构建的成败得

失可供其他城市借鉴。根据《xx 市人民政府印发关于加大

营商环境改革力度的若干措施的通知》（深府〔2018〕1

号）的规定可知，为勇当“四个坚持、三个支撑、两个走

在前列”尖兵，加快建设现代化国际化创新型城市和社会

主义现代化先行区，xx 市从优化产业空间资源配置、全方

位降低企业运营成本、降低企业税费负担等出发，将完善

土地资源配置改革作为“率先加大营商环境改革力度，营

造稳定公平透明、可预期的营商环境”的具体举措予以规

范。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《xx 建设中国

特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—

2025 年）》也提出，支持xx“在土地管理制度上深化探

索”，其中“盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、

土地供应、收益分配、历史遗留问题”是主要内容之一。

可见，为了缓解城市因土地、空间有限而按照传统的速度

模式发展难以为继的窘境，盘活存量建设用地以推进营商

环境优化至关重要。本文拟以xx 市土地再开发的制度实践

探索为中心，分析城市土地再开发的法治困境及其根源，

并提出相应的问题解决方案，希望为我国城市土地再开发

的法治路径之完善提供助力，从而对构建优化营商环境的

土地法治保障体系有所裨益。

一、城市土地再利用的制度运行困境

盘活利用存量建设用地，大力推进土地再开发，日益成

为促进我国众多城市持续发展的重要举措。

xx、广州、上海等市均颁布有较为系统或全面的城市存

量建设用地盘活政策，其他多数省市也结合本地实际情况，

提出了推进低效利用的存量建设用地再利用的实施意见。

①其中，xx 市盘活存量建设用地的制度实践具有较强的代

表性。改革开放40 多年来，“xx 城市化过程与土地制度

改革相互促进，推进完善改革创新，通过土地细分化动态

定价机制与利益分配机制的探索释放土地资源，提高城市

发展效率”，②使xx 从一个小渔村发展为一个国际大都市，

堪称城市发展史上的奇迹。随着 xx 城市的快速发展，欠缺

充足的土地资源渐渐成为城市进一步发展的短板，故xx 构

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标签： #营商环境

摘要：

关于优化营商环境视域下城市土地再开发的法治困境与出路的实践探索报告引言营商环境是一个动态体系，与企业盈利活动密切相关，一般被理解为是影响企业从开办、运行到结束之全过程活动的效率、质量的要素综合。①由于土地以及其上的建筑物（厂房）是企业拥有的最重要的固定资产，企业运营又必须在一定的空间开展，因此，在对营商环境进行评估时，土地制度体系是主要评估指标之一。当前，我国正在大力推进新型城镇化建设，受土地管理制度和建设用地供给制度的影响，获取更多土地要素投入已经成为推动我国城市经济增长的强大动力，而且，在调节区域资源配置和要素流动以及城市经济增长方面，土地要素投入的关键作用也不断凸显。②然而，随着城市发展...

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